ESPAÑA. La situación del conflicto en Siria ha experimentado una evolución poco esperada. Se ha pasado de barajar la posibilidad de realizar una intervención internacional armada para apoyar a los rebeldes, a un nuevo contexto de desconfianza ante una posible vinculación de ciertas facciones rebeldes con AlQaeda. Esto ha provocado que algunos países – Reino Unido, entre ellos- hayan dado marcha atrás y cambiado su posición en torno al conflicto.

Esta nueva coyuntura dista de la experimentada a lo largo del mes de septiembre de 2013, cuando con ocasión de la cumbre del G-20 la Casa Blanca obtenía el apoyo de gran parte de los países que participaban en la reunión, abriendo la puerta incluso, a una intervención armada en Siria que no contase con el beneplácito de la ONU. Es en este contexto en el que debe ponerse la respuesta que el Ministro de Asuntos Exteriores español dio, en el Senado, en relación con la posible participación de España en un eventual ataque a Siria: “España no va a participar porque lo prohíbe la Ley de Defensa que circunscribe la participación militar de España en el extranjero a que lo autorice el Gobierno del país o a que se dé un mandato de Naciones Unidas, de la OTAN o de la Unión Europea, supuestos que no se producen en este caso”.

Esta respuesta del Ministro merece ciertos comentarios sobre la forma en que el uso de la fuerza se ha regulado en España y sobre la posibilidad de que España participe en usos de la fuerza a nivel internacional.

En primer lugar, debe recordarse que, el gran avance del sistema de Naciones Unidas para liberar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, estribó en prohibir el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, mientras se imponía a los Estados la obligación de resolver sus controversias por medios pacíficos, no cabiendo recurrir a la fuerza armada sino en la forma prevista por la Carta de las Naciones Unidas, salvo la legítima defensa o bien mediante los poderes del Consejo de Seguridad de la ONU.

En el plano interno, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional española, lamentablemente, ha dejado algunos huecos por los que España pueda participar en acciones que no encajan en los supuestos antes mencionados – la legítima defensa y las acciones ordenadas por el Consejo de Seguridad. En concreto, el artículo 19 de la Ley se refiere a las condiciones que deben cumplir las operaciones armadas. El primer requisito es la petición por parte del Gobierno del Estado o bajo la autorización por “Resoluciones del Consejo de Seguridad ONU o acordadas, en su caso, por organizaciones internacionales de las que España forme parte”. El segundo condicionante pide que las operaciones cumplan con fines defensivos, humanitarios o de mantenimiento de la paz y seguridad. Finalmente, el tercer requisito es que sean conformes con la Carta de ONU y no vulneren los principios del derecho internacional.

Es el primer requisito el que crea un conflicto sobre quién tiene la potestad de autorizar una operación armada. Si bien en el Derecho Internacional sólo la ONU la tiene reconocida, nuestra Ley abre la posibilidad  de que la OTAN o la UE puedan ordenar operaciones que conlleven el uso de la fuerza. Esta equiparación entre la ONU y otras organizaciones internacionales, requiere un poco de historia para entenderse mejor.

Insignia de un soldado de las Naciones Unidas | Defence Images

La Ley de Defensa Nacional se discutió a lo largo de 2005 en las Cortes y fue fruto de una dura negociación que respondió a las circunstancias históricas y políticas inmediatamente anteriores. En concreto, durante el segundo mandato de Aznar  se rompía el consenso parlamentario  previo en torno al uso de la fuerza al margen de ONU, con el fin de participar en la invasión de Irak en 2003. El rechazo popular a esta acción la hizo parte del patrimonio electoral de la oposición que culminó  con la victoria del PSOE y la retirada de las tropas españolas. En este contexto, marcado por Irak, se negoció el texto de la Ley.

Una lectura detenida del artículo 19 deja claro que las Naciones Unidas, la UE y la OTAN, pueden ordenar este tipo de operaciones, sin embargo, esta intelección del precepto provoca dudas desde el punto de vista de su legalidad internacional. Por una parte, el monopolio del uso de la fuerza en Derecho internacional corresponde a las Naciones Unidas, salvo en caso de legítima defensa, pero no a la OTAN o la UE. Ninguna de las dos organizaciones pueden ordenar este tipo de acciones, y sin embargo la Ley las equipara. En el transcurso de la tramitación se presentaron diversas enmiendas a este literal: por una parte, IU pretendía que la Ley reflejara claramente que sólo el Consejo de Seguridad podía autorizar; por otra parte, CiU, PSOE y Coalición Canaria, consideraban más apropiado que esta posibilidad se diera tanto a Naciones Unidas como a la UE y la OTAN que, al fin y al cabo, eran organizaciones internacionales. Finalmente, había una tercería de mejor posición, la del Grupo Popular, que consideraba que el texto debía ser más amplio y debía caber en él aquel supuesto en el que ninguna organización internacional quisiera intervenir, pero fuera políticamente necesario hacerlo, es decir, un caso como la invasión de Irak en 2003, en el que ni la ONU, ni la OTAN, ni la UE quisieron tomar parte. La segunda de las posiciones es la que finalmente aparece en la Ley: ONU, OTAN y UE en pie de igualdad, ¿pero de nuevo por qué?

La respuesta debe buscarse en el Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN adoptado en el año 1999 durante el recrudecimiento del conflicto en Kosovo. Los Estados miembros de la organización debatían si, ante el veto en el Consejo de Seguridad de Rusia y China, la OTAN debía intervenir en Kosovo violando el Derecho internacional.

Demostración del Ejército del Aire | Marta Jimenez

El Nuevo Concepto Estratégico vino a dar una válvula de escape a los Estados miembros de la OTAN, hasta entonces constreñidos por la Carta de Naciones Unidas y, también, por el propio tenor literal del Tratado del Atlántico Norte, que impedía a los Estados miembros actuar bajo el paraguas de la OTAN más allá del territorio de estos países. El Nuevo Concepto Estratégico decapitó esta constricción a la voluntad de los Estados miembros, permitiendo actuar fuera de zona, es decir, permitiendo actuar en Kosovo y saltándose al Consejo de Seguridad. Así pues, se consideró que la intervención en Kosovo respondía a fines humanitarios y que, además, era conforme a la Carta de las Naciones Unidas, ya que satisfacía su finalidad última de preservar la paz y la seguridad internacionales. Estas consideraciones fueron las que movieron a CiU, Coalición Canaria, PSOE e, incluso, al PP a pactar el tenor literal actual de la Ley, puesto que estaban de acuerdo en que debía reservarse, al menos, la posibilidad de que se pudiera actuar de manera contraria al Derecho internacional cuando la política lo exigiera, por razón de la proximidad de la guerra de Irak-2003, se decidió que este tipo de acciones debían basarse en la decisión de una Organización internacional al menos, con lo que se excluía un caso como el de Irak-2003, cuando la intervención armada fue tan discutible y discutida que ni siquiera los Estados de la OTAN estuvieron de acuerdo.

Es cierto que en los debates parlamentarios se ha justificado esta posición sobre la existencia de un presunto multilateralismo. Sin embargo, este argumento es francamente endeble. Identificar a la comunidad internacional con la OTAN o con la UE conlleva dejar fuera de la misma a la mayoría de Estados y, en realidad, imponer la voluntad de una treintena de Estados afines sobre la voluntad de las Naciones Unidas, donde 193 Estados están representados. Es cierto que la ONU se ha topado con el problema del veto en diversas ocasiones, pero este es un inconveniente del que todos los Estados miembros son conscientes y que aceptaron, no pudiendo un grupo de Estados, por muy poderosos que sean, invocar los intereses de la Comunidad para sí mismos.

Es cierto que la Ley Defensa Nacional impediría una intervención en Siria con los condicionantes de Irak en 2003, pero sí ampararía una intervención similar a la de Kosovo, ordenada desde la OTAN o  la UE. Lo más insatisfactorio de la respuesta del Ministro es el fiel reflejo de lo más insatisfactorio de la Ley: los recovecos que permiten al Gobierno y al Congreso de los Diputados autorizar la participación de España en un uso de la fuerza contrario a la Carta de Naciones Unidas. La Ley de la Defensa Nacional debería modificarse en este punto y el primer requisito del artículo 19 debería referirse sólo a la “autorización del uso de la fuerza por el Consejo de Seguridad”, adecuándose plenamente así a la Carta de San Francisco y optando por el verdadero multilateralismo: el de la ONU, en el que participan 193 Estados miembros.