LIMA, PERÚ. Ya han pasado un par de meses de la última cumbre sobre el clima (Conference of the Parties, COP), celebrada en diciembre en Lima, Perú, en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. El cansancio y la exasperación de los negociadores para lograr un acuerdo a tiempo ya es un recuerdo y los medios de comunicación han dejado de hablar del tema, salvo cuando un evento climático extremo pone de manifiesto, muchas veces dramáticamente, que el cambio climático existe, hasta cierto punto es irreversible y afecta ya nuestras vidas.

Este es un momento propicio para revisar el acuerdo logrado in extremis en Lima y destacar algunos puntos particularmente interesantes desde el punto de vista del desarrollo y de los gobiernos locales.

Cambio climático y desarrollo.

Usar la lente del “desarrollo” a la hora de analizar un acuerdo sobre el cambio climático significa analizar los resultados de la cumbre teniendo en cuenta que los países en desarrollo están sufriendo de forma más grave que los desarrollados las consecuencias del cambio climático. Los efectos más graves se registran en los países en desarrollo por su gran vulnerabilidad y porque muchos efectos climáticos extremos se dan en estas latitudes. El cambio climático es un fenómeno al cual los países en desarrollo han contribuido de forma muy reducida ya que la mayoría de estos liberaron y liberan en la atmósfera una cantidad de gases de efecto invernadero mucho menor respecto a los países desarrollados. Por estos motivos, las políticas relativas al cambio climático tienen una estrecha relación con las políticas de ayuda al desarrollo, y viceversa.

En la COP20 de Lima, los países en desarrollo han logrado que en la declaración final, denominada “Llamado de Lima a la Acción Climática”, estuvieran reflejados algunos de sus “caballos de batalla”.

La importancia de los principios.

La desigualdad entre países en desarrollo y desarrollados es un tema presente en las negociaciones sobre el clima desde su inicio. De hecho, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático recoge esta desigualdad en uno de sus principios transversales: la equidad y las responsabilidades comunes pero diferenciadas en la lucha contra el cambio climático. Es decir, todos los países tienen que contribuir a la mitigación del cambio climático (a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero) pero cada país tiene que reducir sus emisiones de acuerdo a las desigualdades existentes: en resumen, los países desarrollados deberán hacer esfuerzos mayores que los países en desarrollo. Ya que en 2015 en la cumbre que se celebrará en Paris se deberán firmar nuevos compromisos obligatorios de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Es muy importante para los países en desarrollo que en el preámbulo del “Llamado de Lima a la Acción Climática” se haga referencia expresa a los principios de la Convención, entre ellos al principio de la equidad y las responsabilidades comunes pero diferenciadas. En la hoja de ruta para lograr nuevos acuerdos sobre objetivos obligatorios de reducción de las emisiones no se mencionaba este principio y ahora, en Lima, vuelve a tener la importancia que merece.

En el párrafo tres del “Llamado de Lima a la Acción Climática”, se “subraya el compromiso de alcanzar un acuerdo ambicioso en 2015 que refleje el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas según las respectivas capacidades, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales”. El texto se refiere a la previsión de que en 2015, en la cumbre de París, se adopten nuevos acuerdos vinculantes (“con fuerza legal”) con compromisos obligatorios de reducción de las emisiones para cada país. Dichos objetivos de reducción o limitación de las emisiones se llaman ‘Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional” (en inglés Intended Nationally Determined Contributions, INDCs). El párrafo citado asegura que los INDCs serán obligatorios para todos los países pero diferenciados según las distintas responsabilidades. El inciso “a la luz de las diferentes circunstancias nacionales” esconde un gran debate entre países en desarrollo y en desarrollados. Los últimos querían asegurarse que países en desarrollo pero con recursos y emisiones cada vez mayores (por ejemplo, India, Brasil, etc.), fueran obligados a asumir INDCs. Los primeros no querían demasiadas ataduras a sus emisiones, de acuerdo con el principio de las responsabilidades diferenciadas.

Ante la impotencia, la adaptación.

Las emisiones de gases de efecto invernadero apenas han sufrido los efectos de la crisis económica internacional y su tendencia al alza pone en peligro el objetivo fijado por los científico de limitar el aumento de la temperatura media terrestre a +2º, límite para evitar consecuencias catastróficas y poco previsibles. Por mucho años desde la firma de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, quien hablaba de “adaptarse al cambio climático”, era culpado de desviar la atención de la mitigación y de preferir que los países siguieran emitiendo gases de efecto invernadero (el “business as usual” en la jerga del cambio climático). Debido al fracaso en reducir las emisiones, hoy en día los efectos del cambio climático ya son claros en nuestra cotidianeidad y, sobre todo, en el día a día de los ciudadanos de los países en desarrollo, cuya alimentación depende frecuentemente de que llueva, cuyas infraviviendas pueden ser arrastradas por una riada, etc… Por ello, hablar de adaptación al cambio climático es esencial, en Europa y en los países en desarrollo. En estos últimos las personas, las empresas, las organizaciones e instituciones tienen recursos (económicos, técnicos, humanos, etc.) muy limitados para hacer frente a los efectos del cambio climático. El “Llamado de Lima a la Acción Climática” recoge las preocupaciones de los países en desarrollo, afirmando en el preámbulo la “determinación de fortalecer las medidas de adaptación a través del protocolo, otro instrumento jurídico o un resultado acordado con fuerza legal bajo la Convención a ser adoptadas en el vigésimo primer período de sesiones de la Conferencia de las Partes (noviembre-diciembre de 2015)”. La adaptación no requiere solo de recursos económicos y muchas veces la transferencia de tecnología y know-how es muy importante. En Lima se reconoció expresamente la necesidad de que la adaptación se aborde en un acuerdo vinculante.

La adaptación, una solución ya tardía e insuficiente.

Sin ánimo de profundizar las distintas vertientes de la adaptación al cambio climático (reactiva o anticipada, etc.), la gravedad y la intensidad del cambio climático, en particular en los países en desarrollo así como en muchos estados insulares, que están literalmente desapareciendo, no deja ya margen para la adaptación y provoca sistemáticamente graves pérdidas y daños materiales, de vidas, etc.. Los países más afectados y los que tienen menos recursos para hacer frente a estos efectos del cambio climático han reivindicado en los últimos años que se cree un mecanismo de compensación. En particular, se pide que la comunidad internacional compense económicamente a los países que sufren graves pérdidas y daños, para facilitar la recuperación después de las catástrofes climáticas (la reconstrucción, la recuperación de las actividades productivas, etc.). El mecanismo no está exento de dificultades para su puesta en práctica: por ejemplo, ¿cómo definir cuáles son los desastres directamente relacionados con el cambio climático que entrarían en el sistema de compensación? Y, en particular, quién y cómo se financiaría el mecanismo ? Sin embargo, pese a la férrea oposición de los países más ricos, ya en la cumbre de 2013 en Varsovia se empezó a trabajar oficialmente en un mecanismo de daños y perjuicios (“Warsaw International Mechanism for Loss and Damage”). El “Llamado de Lima a la Acción Climática” reconoce la importancia de este mecanismo en el preámbulo y deja las puertas abiertas a que en el acuerdo previsto para la cumbre de 2015 en Paris se incorpore un mecanismo legal y obligatorio para la compensación de daños y pérdidas relacionadas con el cambio climático a favor de los países más pobres.

¿Y las autoridades locales?

Existe un gran consenso sobre la importancia de los gobiernos locales en el desarrollo y en la cooperación. Este rol protagónico de los gobiernos locales, tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo, ha sido reconocida, entre otros, por la Unión Europea, el donante que más ayuda para el desarrollo aporta a nivel mundial (ver al respecto la Comunicación de la Comisión Europea COM (2013) 280 “Capacitación de las autoridades locales en los países socios en aras de la mejora de la gobernanza y la eficacia de los resultados del desarrollo”).

Teniendo en cuenta la relación estrecha entre cambio climático y desarrollo, no sorprende el rol activo de los gobiernos locales también en la lucha contra el cambio climático. Su papel adquiere mayor pertinencia si consideramos, por ejemplo, que las ciudades son las principales víctimas del cambio climático así como las principales causas del mismo. Tal y como analizamos en anteriores artículos, el cambio climático agudiza y agrava los talones de Aquiles de las ciudades (el acceso al agua potable, la vulnerabilidad ante inundaciones y oleajes extremos en las ciudades costeras, etc.). Al mismo tiempo, gran parte de las emisiones de gases de efecto invernadero provienen de las ciudades. En este sentido, la acción climática de los gobiernos locales es fundamental para hacer frentes a estas problemáticas, tanto en una perspectiva de adaptación al cambio climático así como de mitigación del mismo.

Por ello, los gobiernos locales han tejido una densa red de colaboración, intercambio de experiencia y fomento de políticas climáticas locales. Entre ellas y sin ánimo de exhaustividad, cabe mencionar las siguientes iniciativas internacionales: “The Covenant of Mayors”, la principal iniciativa de entes locales europeos para la mitigación y la eficiencia energética; la red de 40 grandes urbes para reducir las emisiones y los riesgos del cambio climático denominada C40 Cities Climate Leadership Group; el ICLEI – Local Governments for Sustainability, una red de gobiernos locales para la sostenibilidad ambiental; “The Compact of Mayors”, creado recientemente para poner en red y dar transparencia a los esfuerzos de los gobiernos locales en reducción de las emisiones; etc. Los gobiernos locales asumen cada vez más visibilidad también en las negociaciones internacionales sobre el clima. En la COP20 de Lima las autoridades locales han sido protagonistas del Evento de Alto Nivel sobre la Agenda de Acción de Cambio Climático y han obtenidos importantes reconocimientos de su rol, como la recién estrenada “Zona de actores no estatales para la acción climática” o NAZCA, una herramienta para aumentar la visibilidad de la riqueza de las acciones climáticas que llevan a cabo ciudades, regiones, empresas e inversores, con el objetivo de capturar y catalizar la acción en apoyo del acuerdo vinculante que se prevé lograr en 2015 en París.

Las iniciativas y los esfuerzos de los gobiernos locales están siendo muy pragmáticos y eficaces en la redefinición de las ciudades y los territorios de forma compatible y amigable con el clima. Además, las relaciones internacionales de los gobiernos locales en el marco de un esfuerzo de diplomacia multinivel parecen tener efectos más concretos e inmediatos que las negociaciones entre países, desde hace años incapaces de lograr acuerdos vinculantes para dar continuidad y ampliar los compromisos del Protocolo de Kyoto, terminados en 2012.

Pese a los reconocimientos mencionados anteriormente, este dinamismo y el peso real de la acción climática de los gobiernos locales no ha encontrado en el “Llamado de Lima a la Acción Climática” un espacio adecuado que otorgue a estos actores el espacio que les corresponde en las negociaciones internacionales sobre el clima. El “Llamado de Lima a la Acción Climática” contiene referencias al papel de los actores “subnacionales” pero carece de mecanismos o herramientas concretas para apoyar estos esfuerzos o integrarles en espacios de las negociaciones internacionales, para expresar sus propuestas y opiniones en materia, sin perjuicio de las competencias ejercidas por los Estados centrales en materia de tratados internacionales.

Si quiere profundizar sobre la temática, acceda a la publicación de MUSOL sobre cambio climático y desarrollo en http://www.musol.org/kit/index.html.